El Sistema de Seguridad
Social de Venezuela: Disfuncionalidades en una estructura inconclusa
Christian
Colombet
Profesor de Seguridad Social
Universidad de Carabobo
Los cambios sociales, económicos,
demográficos, tecnológicos, políticos e ideológicos son determinantes, a la
hora de reformar la seguridad social de un país. Debido a esos cambios, las
reformas a la seguridad social en América Latina y en Venezuela, en particular,
eran y siguen siendo necesarias. Las reformas ocurridas en la mayoría de los
países de América Latina en los últimos veinte años del siglo XX se orientaron,
fundamentalmente, a la modificación de los regímenes de pensiones y de salud
(las áreas de mayor costo de la seguridad social), en la que el común
denominador fue la reducción de la gestión del Estado y la inclusión
del sector privado en la administración de la seguridad social, así como
la incorporación de una modalidad de financiamiento, la capitalización
individual, que es contraria al
principio de solidaridad que históricamente ha estado incorporado en los
sistemas de seguridad social de la región, donde los riesgos se asumen de manera
colectiva y no individual.
En
Venezuela, la reforma de la seguridad
social de 1997 pretendió incluir cambios parecidos a los ocurridos en algunos
países latinoamericanos, sobre todo en el régimen de pensiones, estableciendo
las cuentas de capitalización individual y la incorporación de las
instituciones financieras y las compañías aseguradoras privadas en la
administración de la seguridad social. Sin embargo como es conocido por todos,
esa reforma fue dejada a un lado a partir de principios de 1999, amén de que la Constitución aprobada
a finales de ese año, previó el carácter no lucrativo de la seguridad social.
El financiamiento mediante cuentas
individuales de capitalización obliga a que los montos de las pensiones estén
determinados por los vaivenes del mercado, del cual dependen los regímenes de
pensiones reformados bajo esa modalidad.
Sin embargo, los resultados no son satisfactorios en cuanto a cobertura
(por ejemplo, no se incrementó la cobertura de los trabajadores autónomos), la
cuantía de las pensiones otorgadas no ha satisfecho a muchos beneficiarios, el alto costo para el
Estado de la transitoriedad al nuevo sistema; a esto se agrega la severa crisis financiera mundial que ya está repercutiendo en el
funcionamiento de los regímenes de pensiones. Toda esta situación ha derivado
en una revisión de los regimenes pensionales de capitalización individual, que
ha traído como consecuencia su modificación o eliminación.
Los años iniciales de este siglo XXI han
comenzado con una revisión de las reformas ocurridas en el siglo anterior, en
los sistemas de pensiones de capitalización individual. En Nicaragua son
derogadas en 2006 la ley Nº 340 del Sistema de Ahorro de Pensiones del año 2000
y la Nº 388 de la Superintendencia
de Pensiones del año 2001debido, según las razones expuestas, a que atenta
contra la estabilidad macroeconómica de la nación centroamericana creando un
déficit insostenible para el Estado y cuyos costos de la transición
beneficiarían, exclusivamente, al sector laboral formal. En Chile, país pionero
en la capitalización individual en 1981, fue aprobada en marzo de 2008, la Ley 20.255 que crea un sistema
de pensiones solidarias de vejez e invalidez, a
cargo del Estado y que son complementarias a las otorgadas mediante el
régimen de capitalización individual no solidario de la Ley 3.500 de 1981. Si bien se
mantiene el régimen privado de pensiones, se incluye la pensión mínima
garantizada por el Estado chileno. Mientras que en Argentina, en octubre de
2008, se aprueba la reforma a la Ley 24.241, en la que regresa al
Estado, la administración del Régimen Pensiones y Jubilaciones, financiado
ahora bajo la modalidad de reparto, constituyéndose así el Sistema Integrado
Previsional Argentino (SIPA), que sustituye al Sistema Integrado de
Jubilaciones y Pensiones (SIJP) creado en 1994, de capitalización individual y
administrado por las Administradoras de Fondos de Pensiones y Jubilaciones.
Una seguridad social
más ciudadana que laborista
El
establecimiento de un sistema de seguridad social tal como se consagra en el
artículo 86 de la Constitución
de la República Bolivariana de
Venezuela, debe estructurarse sobre la concepción de una seguridad social
universalista, cuya esencia transcienda la visión laborista, la cual ha estado
ligada históricamente desde 1944, al seguro social cuando éste inicia sus
actividades en el país, regulado por la primera
ley del seguro social de julio de
1940. Esa transformación hacia una
ciudadanía social no ha sido fácil hasta ahora. Para ello deberá desarrollarse
progresivamente, los aspectos de amplio alcance que sobre la seguridad social,
dimanan de la norma constitucional. Hasta ahora ha sido puesto en práctica, de
manera parcial, el sistema de seguridad social previsto en la Ley Orgánica del
Sistema de Seguridad Social (LOSSS) que lo regula y la cual fue aprobada en
diciembre de 2002. Sin embargo a más de seis años de la aprobación de la LOSSS, el sistema no está
funcionando en su totalidad en virtud de la no creación de una parte de la estructura institucional
del sistema y de la mora legislativa en aprobar dos leyes que completan el
entramado del ordenamiento jurídico de los seis regímenes prestacionales que
conforman el Sistema de Seguridad Social, estas leyes son la de Salud y la de
Pensiones y Otras Asignaciones Económicas. Mientras que las leyes que ya han
sido aprobadas, están la Ley
de Servicios Sociales que regula el Régimen Prestacional del Adulto Mayor y
Otras Categorías de Personas, la Ley
Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de
Trabajo que regula el Régimen Prestacional de Salud y Seguridad en el Trabajo, la Ley del Régimen Prestacional
de Empleo que regula el Régimen Prestacional de Empleo y la Ley del Régimen Prestacional
de Vivienda y Hábitat que regula el Régimen Prestacional de Vivienda y
Hábitat..
Mediante una descripción sucinta, trataré
de destacar los aspectos que han dificultado la entrada en vigor de manera
completa de la LOSSS,
y las disfuncionalidades que se observan de lo que ésta en marcha del Sistema y que contradice la definición de Sistema de Seguridad Social
que se señala en el artículo 5 de la
LOSSS que reza así:
“A los fines de esta Ley, se entiende por Sistema de
Seguridad Social el conjunto integrado de sistemas y regímenes prestacionales,
complementarios entre sí e interdependientes, destinados a atender las
contingencias objeto de la protección de dicho Sistema”.
Como se desprende de tal definición, la
intención es que el Sistema funcione como un todo integrado, de manera coordinada,
con una estructura institucional interrelacionada, una rectoría única que la
dirija y un marco regulatorio cónsono con el funcionamiento de la seguridad
social como sistema. Lamentablemente no se han seguido tales premisas, como se
va a explicar más adelante.
Aspectos sociodemográficos
El factor demográfico no debe soslayarse, al
momento de reformar la seguridad social. El comportamiento de las tasas de
natalidad y mortalidad y otras variables deben formar parte del estudio. Según datos del Instituto Nacional de
Estadística (INE), para el año 2008, Venezuela tenía una población de 27.934.783
habitantes. Los grupos de edades de 0 a 14 años y de mayor de 65 años
representan el 30,9% y 5,41 % respectivamente. Esto evidencia que el país se
caracteriza, todavía, por el denominado “bono” demográfico en el que las
personas en edad activa (De 15 a 64 años) es significativamente superior a los
otros dos grupos de población económicamente dependientes. Sin embargo a largo
plazo, se estima que la tasa de dependencia en Venezuela irá aumentando, debido
a la disminución de la población en edad productiva y el aumento de la
población mayor de 65 años. De igual manera, hay que agregar que la expectativa
de vida en Venezuela ha venido en
aumento, alcanzando como promedio la edad de 73, 76 años y que según el
sexo, la mujer vive más que el hombre (76,80 a 70, 86 años). En tal sentido, los aspectos a revisar en la
seguridad social con fundamentos actuariales, será la edad mínima para
pensionarse y el período de cotización, que están entre los más bajos de
América Latina.
Otros elementos a tomar
en cuenta, se refiere a las cifras relacionadas con el empleo y población
asegurada. La población ocupada en Venezuela, la cual debe sostener, mediante
sus aportes, la seguridad social, estaba para diciembre de 2008 en 12.041.710
de personas, distribuidas en un 56% en el sector formal y 43,7 % en el sector
formal. La población asegurada en el
IVSS era de 31,2 % aproximadamente, con
respecto a la población económicamente activa y un poco más de 1.400.000
pensionados. En cuanto al desempleo, Venezuela estaba entre los países de
América Latina que registraron las menores tasas de desempleo en 2008, al
ubicarse en 7,5% (OIT, Panorama Laboral 2008). Hasta ahora se desconoce cómo la
crisis económica internacional y la disminución de los precios del petróleo
pueden afectar el empleo en el país, que es factor determinante para el
sostenimiento de cualquier sistema de seguridad social.
Aspectos legales e institucionales
Una de las razones que ha impedido el
funcionamiento pleno del sistema de seguridad social, tiene que ver con el
incumplimiento de los lapsos previstos en el Régimen Transitorio de la LOSSS, para que el Ejecutivo
Nacional diseñe y constituya la estructura institucional del sistema. La primera reforma parcial que realiza la Asamblea Nacional
a la LOSSS en
diciembre de 2007 tiene que ver precisamente, con ese impedimento al que he
mencionado, en razón del vencimiento de los lapsos previstos en dicho Régimen
Transitorio a) El lapso de seis meses para que se desarrolle el plan de
implantación de la nueva institucionalidad del sistema de seguridad social; b)
el lapso de cinco años para el comienzo del funcionamiento de la estructura
institucional del sistema de seguridad social y c) el lapso de 5 años para la
sustitución progresiva del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS).
En esta reforma se suprimen todos los lapsos y deja sin fecha determinada el
pleno funcionamiento del sistema de seguridad social. Asimismo se elimina la expresión “sustitución
progresiva” por la de “transformación progresiva” del IVSS, lo que supone la
permanencia indefinida del instituto.
El
reforzamiento que el Ejecutivo ha dado al IVSS se puede evidenciar en lo siguiente:
La remodelación de una gran parte de la red ambulatoria y hospitalaria en las
zonas del país donde funciona la atención médica del IVSS; la modernización de
la plataforma tecnológica de registro e información y de recaudación de las
cotizaciones del IVSS mediante la implantación de un sistema de gestión
denominado Sistema Tiuna. Se evidencia el incremento en la recaudación de las
cotizaciones y el aumento del número de pensionados, aún cuando las pensiones
se mantienen en un salario mínimo (Vejez e invalidez) y por debajo del salario
mínimo (sobrevivientes), contraviniendo para estos tipos de prestaciones lo
dispuesto en el artículo 28 del Convenio 128 de la OIT sobre prestaciones de
vejez, invalidez y sobrevivientes, ratificado por el país en 1983.
Este proceso de repotenciación del IVSS se
hace patente también en el hecho de que se haya modificado parcialmente la Ley del Seguro Social en julio
de 2008 a fin de actualizar el marco sancionatorio a aplicarse en caso de
infracciones por parte de los empleadores, que prevé hasta el cierre de
empresas por tres o cinco días. Asimismo se creó, a finales de 2008, el cargo
de Inspector de Seguridad Social, funcionario que se encargará de supervisar
los centros de trabajo para velar por el cumplimiento de la normativa del seguro social (no de la seguridad social, a
pesar del nombre del cargo). Esto indica
que el IVSS permanecerá por más tiempo y quizás cambie de nombre, pero con menos competencias, las cuales algunas
de ellas han sido transferidas a otras instituciones, como el Instituto
Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), que es el
órgano de gestión del Régimen Prestacional de Salud y Seguridad en el Trabajo.
Por otro lado, no se han creado las siguientes instituciones
que deben formar parte del Sistema de Seguridad Social: la Tesorería de Seguridad
Social y el Instituto Nacional de Empleo, ambos organismos a cargo del Ministerio del Poder Popular para
el Trabajo y Seguridad Social; la Superintendencia
de Seguridad Social que debe estar en manos del Ministerio del Poder Popular
para Economía y Finanzas. Asimismo la
LOSSS prevé que el Defensor del Pueblo debe crear una
Defensoría de Seguridad Social adscrita al Poder Ciudadano, estableciendo sus
atribuciones y velando por su correcto funcionamiento (artículo 14). Además se consagra en la LOSSS el establecimiento de
una jurisdicción especial del sistema de seguridad social (artículo 141).
La norma constitucional prevé la
conformación de un sistema de seguridad social, regulado por un marco legal
común y sobre la base del principio de la unicidad. A pesar de ello, el modelo
sistémico no se ha dado en la práctica e incluso se ha ido desdibujado paulatinamente,
en virtud de que por un lado, en lo interno de la legislación de seguridad
social, se observan signos de fragmentación del sistema como es el caso de la segunda
reforma parcial de la LOSSS
de julio de 2008, que modificó el Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat y
la aprobación en esa misma fecha del Decreto-Ley del Régimen Prestacional de
Vivienda y Hábitat, ambas reformas surgidas de la Ley Habilitante. Estas reformas
del año 2008 ratifican lo que, en la práctica, estaba ocurriendo y es la
independencia del Sistema de Vivienda y Hábitat del resto del Sistema de
Seguridad Social, y en la que se le
otorgan amplias atribuciones al Banco Nacional de Vivienda y Hábitat (BANAVIH),
convertido ahora en instituto autónomo. La Superintendencia
de Seguridad Social que se encargará de fiscalizar, supervisar y controlar los
recursos financieros de los seis regímenes prestacionales que conforman el
sistema de seguridad social deja, con esta reforma, de tener competencia, en el Régimen Prestacional de Vivienda y
Hábitat.
Por otro lado, fuera del contexto del sistema de seguridad
social, se han sancionado leyes
referidas a aspectos de protección social pero que, a pesar de sus buenos
propósitos de inclusión, están desligadas del sistema, como la Ley de Personas con
Discapacidad y la Ley
para Protección de las Familias, la Maternidad y la Paternidad aprobadas en enero y septiembre de 2007,
respectivamente. La segunda de las nombradas prevé una licencia por paternidad
que, según se indica en el artículo 9 de esta ley, debe pagarla la seguridad
social. Es de lógica suponer que este tipo de prestación ha debido formar parte
del Régimen Prestacional de Pensiones y Otras Asignaciones Económicas cuya
ley, como ya se dijo arriba, aún no se
ha aprobado.
Con respecto a la rectoría del sistema de
seguridad social, la LOSSS
estableció que el Presidente de la
República es el encargado de designar al órgano rector y cuya
designación recayó en el Ministerio del Trabajo, al cual se le modificó su
nombre y se le agregó el término
“seguridad social”, denominándose ahora Ministerio del Poder Popular
para el Trabajo y Seguridad Social. Posteriormente, con la reforma
administrativa del Ministerio se creó el Viceministerio de Seguridad Social.
Sin embargo, la rectoría del sistema de seguridad social se ejerce de manera
parcial. Incluso llama la atención que en las competencias atribuidas al
Ministerio, no se indica expresamente que es el órgano rector del sistema de
seguridad social; en cambio entre las competencias del Ministerio del Poder
Popular para la Salud
y Protección Social sí se señala, de manera expresa, que este Ministerio es el
órgano rector del Sistema Público Nacional de Salud, sistema que forma parte
del Sistema de Seguridad Social (Ver Decreto sobre Organización y
Funcionamiento de la Administración Pública
Nacional, Gaceta Oficial 39.130 del 3 de marzo de 2009). En este último Decreto se incluyó la reforma
del Ministerio de la Salud,
el cual pasa a denominarse Ministerio del Poder Popular para la Salud y Protección Social,
en razón que se le transfieren las competencias del Ministerio del Poder
Popular para la
Participación y Protección Social, el cual es eliminado. En
el Ministerio de la salud recae ahora la responsabilidad, además del Sistema Público Nacional de Salud,
la del Régimen Prestacional de Servicios Sociales al Adulto Mayor y Otras
Categorías de Personas, cuyo organismo de gestión, el Instituto Nacional de
Servicios Sociales (INASS) queda adscrito a dicho Ministerio.
Aspectos financieros y económicos
Es evidente que uno de los aspectos claves
a la hora de reformar la seguridad social de un país es el asunto del
financiamiento, el cual puede provenir de diversas fuentes: Recursos del
Estado, por vía de los impuestos, mediante aportes de empleadores y
trabajadores, así como por otras fuentes de ingresos. Una parte importante del
financiamiento de la seguridad social del país proviene del presupuesto del
gasto social del Estado en áreas fundamentales de salud, educación, vivienda y
programas sociales de carácter asistencial. Las Misiones Sociales con sus
distintas denominaciones: Barrio Adentro, Milagro, José Gregorio Hernández,
Ribas, Sucre, Madres del Barrio y otras, forman parte de ese conjunto de acciones de inclusión que cubre a amplias
capas de la población venezolana, fundamentalmente a los sectores más
necesitados. Algunas de esas Misiones son financiadas a través de ingresos de
PDVSA, la empresa petrolera del Estado venezolano. Muchos de esos programas
sociales no están insertados al sistema de seguridad social sino que conforman
una estructura aparte de la estructura convencional del sector social del
Estado. El gobierno ha anunciado que no disminuirá el gasto social dirigido a
garantizar la continuidad de las Misiones sociales, a pesar de la baja de los
precios del petróleo y la aprobación del
presupuesto del Estado para 2009 calculado inicialmente en 60 $ el
barril y luego a 40 $ el barril, según las medidas económicas anunciadas por el
Presidente de la República,
el pasado 21 de marzo del presente año. Hasta
el 2008, el gasto social era el 18,78 % del PIB.
En tanto que la llamada seguridad social
contributiva, que cubre al sector formal del mercado de trabajo, se financia
con los aportes de los empleadores, los trabajadores y el Estado, el cual tiene
una doble responsabilidad en el financiamiento, la de Estado y la de empleador.
En esta población se encuentran los
afiliados al seguro social, los afiliados al sistema de seguridad social de la Fuerza Armada Nacional, los
afiliados a los diversos regímenes previsionales del sector público: maestros y
profesores de Educación primaria y media, trabajadores universitarios,
trabajadores de empresas e institutos autónomos del Estado, del Banco Central de Venezuela, de los
organismos de rango constitucional: TSJ, CNE, Contraloría General de la República, Asamblea
Nacional. La mayoría de ellos tienen como mínimo, una doble protección: la del
seguro social y la del propio régimen de previsión al cual están adscritos, por
lo que el Estado tiene una erogación importante en el costo que genera el
mantenimiento de todos esos regímenes de previsión. Unificarlos en un sistema
de seguridad social, sin que genere mayor conflictividad, representa uno de los
mayores desafíos a plantearse en las instancias del Estado y en la discusión con
los interlocutores sociales.
Para 2002, año en que se aprueba la
Ley Orgánica del Sistema de Seguridad
Social, el impacto fiscal de la reforma de la seguridad social alcanzaba 4 millardos de dólares, cifra que iría en
aumento, en la medida en que se retrasase la puesta en funcionamiento del
sistema. Los costos que generará el
Régimen Transitorio a fin de garantizar los derechos adquiridos y los que están
en formación de los beneficiarios de los
regímenes de previsión social del sector público y de los pensionados
del seguro social, provendrán exclusivamente del Estado, el cual será el
responsable de pagar las pensiones de los actuales pensionados del seguro
social y de las pensiones y jubilaciones de los más de cuatrocientos regímenes
de previsión social del sector público, desde el momento en que entre en
vigencia el nuevo régimen de pensiones.
Además del financiamiento por parte del
Estado de los diversos regímenes de pensiones y jubilaciones de los
trabajadores del sector público, hay que sumar una cantidad importante de
recursos del Estado dirigidos a sufragar los costos que genera la cobertura de
pólizas de salud de los trabajadores a su servicio y de los familiares de
éstos.
Es precisamente la
seguridad social del sector laboral formal, la que espera por la definición de
lo que queda por concluir en la reforma del
sistema de seguridad social de 2002 y, a medida que pasa el tiempo, el
costo de la reforma se incrementa considerablemente.
El movimiento sindical: Diálogo social y
representatividad
En toda reforma de la seguridad social hay
un riesgo político que debe asumirse, en el sentido que las modificaciones
estructurales que se realicen
no satisfará a todos, en
particular a los trabajadores que gozan de regímenes de previsión social
obtenidos a través de leyes especiales o por convenciones colectivas de trabajo
y percibirán que los cambios que se propongan en la seguridad social pueden
afectar sus derechos adquiridos. Es indudable que los regímenes prestacionales
de salud y pensiones no aprobados todavía, son los de mayor complejidad,
controversia y de mayores costos, en especial para el Estado. Reiteramos la
pregunta que formulamos en otros términos anteriormente, cómo unificar los
diversos regímenes previsionales del sector público en un sistema unitario de
seguridad social, sin que tal unificación no traiga consigo, conflictos
laborales y el costo político que ello generaría.
De allí que el diálogo social representa
una herramienta útil de concertación en el ámbito laboral, así lo resalta la Organización
Internacional del Trabajo cuando afirma que “El diálogo
social eficaz es una herramienta única de desarrollo social y cohesión social
porque permite conferir legitimidad a las decisiones adoptadas…” (OIT, Panorama
Laboral, 2008:49). El rol protagónico del sindicalismo venezolano en el contexto
de la seguridad social debe darse, activando
los mecanismos del diálogo social entre los actores de las relaciones trabajo
tal como lo sugiere la concepción de trabajo decente o digno que propugna la OIT, entre cuyos pilares están,
el diálogo social y la protección social.
Uno de los aspectos que debe ser colocado en la mesa de debates, es la representatividad
del movimiento sindical en las distintas instituciones de la seguridad social, tal como lo señala el
marco legal del sistema de seguridad social hasta ahora aprobado. La
representación del sector laboral debe regresar, por ejemplo, a las instancias de las decisiones del IVSS,
como máxima institución de protección social de los trabajadores. La modificación
en la conformación de la directiva del IVSS,
suprimió la representación de los trabajadores y de los empleadores, de
manera que está ausente la participación del sector laboral en el IVSS, cuya actual
directiva la integran tres funcionarios designados por el gobierno nacional.
Reflexión final
Es imperativo que haya un proceso de
discusión en el país, donde se amplíe la participación a todos los sectores de
la sociedad, de manera de exigir que la discusión sobre la reforma definitiva
del sistema de seguridad social deba incluirse entre las proridades de interés
nacional para este año 2009. Las leyes que aún quedan por aprobar del Sistema
de Seguridad Social son como ya se dijo, la
Ley de Salud y la
Ley del Régimen Prestacional de Pensiones y Otras Asignaciones
Económicas. Sin embargo, según se tiene conocimiento, la Asamblea Nacional
no prevé en su agenda parlamentaria para
este año 2009, el tema de la seguridad social, con la excepción de la reforma
de la Ley de Seguridad
Social de la Fuerza Armada
Bolivariana Nacional. Ninguna de las dos leyes citadas están entre las 43 leyes
que serán sancionadas posiblemente, en este año 2009, de las cuales la Comisión de Desarrollo Social Integral que es la
encargada de discutir los anteproyectos de leyes de seguridad social, revisará
tres: Las reformas a la Ley Orgánica
del Trabajo, a la Ley Orgánica
contra el Tráfico Ilícito y el Consumo de Sustancias Estupefacientes y
Psicotrópicas y la Ley Especial
de Regularización Integral de la
Tenencia de la
Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares.
En mi modesto criterio,
considero que si no es en este año 2009, difícilmente pueda aprobarse el resto
de la legislación de seguridad social para el año 2010, en vista de la
realización para finales de ese año de las elecciones parlamentarias de la Asamblea Nacional,
cuya conformación actual es mayoritariamente del partido de gobierno, lo que
debió significar un factor a favor para aprobar, sin dilaciones, el marco legal
restante del sistema de seguridad social, durante este período legislativo que concluye
en 2010.
Por ultimo, considero
que debe seguir defendiéndose la seguridad social pública. El papel del Estado es
ser garante de una seguridad social universal, solidaria y realmente participativa,
tal como lo dispone la norma constitucional. Pero para ello es imprescindible
que se corrijan esas disfuncionalidades que presenta el Sistema de Seguridad
Social venezolano y se termine de concretar una reforma aún inconclusa. Es
necesaria la voluntad política consensuada para tener la seguridad social que
queremos todos para todos. Para su consecución, el sector laboral debe estar a
la vanguardia de ese objetivo.
San Antonio de Los
Altos, estado Miranda, 25 de marzo de 2009
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